Planen & Bauen

Bauleitplanung und Raumplanung als Aufgaben der IHK

Der Einstieg in die Entwicklung einer gesetzlich geregelten Bauleit- und Raumplanung begann mit der Einführung des Preußischen Fluchtliniengesetzes im Jahre 1875. Anlass für die Einführung des Fluchtliniengesetzes war die industrielle Entwicklung, der sich abzeichnende Bevölkerungsanstieg und die damit einhergehenden raumbedeutsamen Siedlungserweiterungen in den Städten und Industriestandorten.
Mit dem Gesetz wurde den Gemeinden zugestanden, Fluchtlinien für Straßen zu bestimmen und daraus ggf. resultierende Entschädigungen sowie Bauverbote zu regeln. Hauptanliegen war die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Gleichzeitig enthielt das Fluchtliniengesetz aber auch die Bestimmung, dass die verantwortlichen Gemeindegremien den Plan zu „Jedermanns“ Einsicht offen zu legen hat und dass Einwendungen gegen den Plan innerhalb einer bestimmten Frist bei dem Gemeindevorstand vorgebracht werden können.
Ob auch die Industrie- und Handelskammern (IHK) gleich in den Anfangsjahren ihres Bestehens von dieser Möglichkeit der Planungsbeteiligung Gebrauch gemacht haben, lässt sich nicht belegen. Zulässig wäre es jedenfalls gewesen, denn in der Verordnung über die Errichtung von Handelskammern für das Königreich Hannover aus dem Jahr 1866 war bereits festgelegt, dass es zur Aufgabe der Handelskammern zählt „auch nach eigenem Ermessen ihre Wahrnehmungen und Ansichten über den Gang des Handels, der Industrie und der Schifffahrt, … zur Kenntnis der Behörden zu bringen, … .“ Bekannt ist, dass sich die Handelskammern im großräumlichen Bereich von Hannover frühzeitig bei der Verkehrswegeplanung – hier besonders bei der Planung von Schienenwegen – eingebracht und sich mit wasserwirtschaftlichen Fragen beschäftigt haben.
Der nächste Schritt zur Weiterentwicklung und Etablierung eines Baurechts wurde gegen Ende der 1910er Jahre mit der Einführung des Preußischen Wohnungsgesetzes gegangen. Das Preußische Wohnungsgesetz ergänzte das Bauordnungsrecht nicht nur um städtebaurechtliche und gestaltungsrechtliche Elemente, sondern es ermöglichte auch die Abstufung der Bebauung und die Ausweisung von Baugebieten. Etwa zur gleichen Zeit kamen vor dem Hintergrund der fortschreitenden Industrialisierung erste Überlegungen zur Entwicklung einer großräumigen zwischengemeindlichen Planung als Raum- oder Landesplanung auf. So wurde 1920 für das Ruhrgebiet ein Gesetz zum Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk erlassen. Mit diesem Gesetz wurden dem Siedlungsverband stadtübergreifende weitreichende Planungsaufgaben zugewiesen.
In den folgenden Jahrzehnten wurde mehrfach der Anlauf zur Entwicklung eines umfassenden Baugesetzes und Raumplanungsgesetzes unternommen. Allerdings blieben die Bestrebungen aufgrund der politischen Entwicklungen weitgehend erfolglos. Erst nach 1945 mit Beendigung des Zweiten Weltkrieges und auf Druck der Zerstörungen in den Städten und Dörfern sowie des Zustrom von Flüchtlingen und Vertriebenen rückten die Themen Baurecht, Städtebau und Raumplanung wieder in den Fokus. Im ersten Schritt wurden, damit der Wiederaufbau der zerstörten Städte und Gemeinden zügig beginnen konnte, sogenannte Trümmergesetze und daran anschließend Aufbaugesetze sowie das Baulandbeschaffungsgesetz zur Steuerung der baulichen Entwicklung erlassen. Diese Gesetze waren allerdings nicht bundeseinheitlich gestaltet. Es waren landesspezifische Gesetzesbestimmungen, die darüber hinaus auch noch in viele Einzelgesetze zur Lösung von Teilbereichen gegliedert waren. Ein einheitliches Städtebaurecht wurde erstmals mit dem Bundesbaugesetz von 1960 erreicht. Ab diesem Zeitpunkt regelt das Bundesbaugesetz die Abgrenzung der Aufgaben zwischen Raumordnung, Städtebau und dem Bauordnungsrecht sowie die Abgrenzung der Bereiche der kommunalen Selbstverwaltung und der unmittelbaren Staatsverwaltung auf dem Gebiet der städtebaulichen Planung.
Das Baugesetzbuch (BauGB) legt fest, dass die Bauleitplanung im Verantwortungsbereich der Gemeinden liegt. Sie haben die Bauleitpläne aufzustellen sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Bauleitpläne sind zum einen der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan und zum anderen der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan. Ergänzt wird das Baugesetz maßgeblich durch die Baunutzungsverordnung (BauNVO), die 1962 in Kraft trat und seitdem mehrfach den aktuellen Entwicklungen angepasst wurde. Die letzte Anpassung ist im Mai 2017 rechtskräftig geworden und hat unter anderem mit dem „Urbanen Gebiet“ eine komplett neue Baugebietskategorie in das Planungsrecht eingeführt. Die BauNVO gibt für die allgemeine und besondere Art der baulichen Nutzung typisierte Bauflächen und Baugebiete vor, macht Vorgaben für die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksflächen. Hierdurch wird eine Vereinheitlichung der Bauleitpläne der Kommunen erreicht.
Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die somit erforderliche sachgerechte Abwägung der Belange ist von besonderer Bedeutung für jeden Bauleitplan. Denn eine fehlerhafte Abwägung kann zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führen. In § 1 Abs. 6 BauGB sind in einer nicht abschließenden Aufzählung eine Vielzahl zu beachtender öffentlicher Belange aufgeführt. Unter anderem wir auch aufgeführt, dass die Belange „der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung“ und die Belange „der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen“ zu beachten sind. Bei beiden Aspekten sind insbesondere die Interessenslagen der Industrie- und Handelskammern angesprochen.
Insofern entspricht es der planungsrechtlichen Logik, dass die IHK als Trägerin öffentlicher Belange (TÖB) eingestuft ist und alle Bauleitpläne von den Gemeinden ihrer IHK-Region bereits im Rahmen der ersten Aufstellungsphase (Beteiligung nach § 4 Abs. 1 BauGB) erhält. Die IHK kann somit Bauleitpläne frühzeitig prüfen und Stellungnahmen aus wirtschaftlicher Sicht abgeben. Die IHK beurteilt in diesen Verfahren, ob durch die Planung die Interessen der Wirtschaft beeinträchtigt werden. Dabei geht es schwerpunktmäßig um die Sachverhalte Sicherung der Verkehrsanbindung, planungssichere Einzelhandelsentwicklung, ausreichender Abstand zwischen Wohn- und Gewerbeflächen, Einhaltung von Schallschutzvorgaben und Umwidmungen von gewerblichen Bauflächen. Jährlich setzt sich die IHK Hannover so in ca. 500 Fällen für die Interessen der Wirtschaft ein.
Auch bei der landesweiten und regionalen Raumplanung ist die IHK als TÖB in die verschiedenen Planungsprozesse eingebunden. Hier geht es zum einem darum, die Interessen der Wirtschaft bei der Aufstellung des Landes-Raumordnungsprogrammes und bei der Aufstellung der Regionalen-Raumordnungsprogramme einzubringen. Zum anderen wird die IHK eingebunden bei der Bewertung, ob einzelne Vorhaben, wie beispielsweise Einzelhandelsgroßprojekte oder Straßenneubauten, mit den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung vereinbar sind.
Als Teil des Planungsrechts bildet das Raumordnungsgesetz (ROG) die Grundlage für die bundes-, landesweite und regionale Raumplanung. Mit dem 1965 beschlossenen und seitdem mehrfach novellierten ROG macht der Bund Gebrauch von der ihm in Artikel 72 bzw. 74 Grundgesetz zugewiesenen raumordnerischen Rahmenkompetenz. Das ROG enthält detaillierte Vorschriften zur bundeseinheitlichen Aufstellung und Ausgestaltung von Landes- und Regionalplänen, zur Durchführung von Raumordnungsverfahren sowie zur Abstimmung der unterschiedlichen Planungsebenen. Darüber hinaus beeinflusst der Bundesgesetzgeber mit der Formulierung von inhaltlichen Leitvorstellungen bzw. von Zielen und von Grundsätzen der Raumordnung aber auch die Planung ganz konkret. So sind im ROG beispielsweise folgende Planungsgrundsätze enthalten:
  • Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen.
  • Es sind die räumlichen Voraussetzungen für nachhaltige Mobilität und ein integriertes Verkehrssystem zu schaffen. Auf eine gute Erreichbarkeit der Teilräume untereinander durch schnellen und reibungslosen Personen- und Güterverkehr ist hinzuwirken.
  • Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren, sie ist vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten. Der Freiraum ist durch übergreifende Freiraum-, Siedlungs- und weitere Fachplanungen zu schützen.
  • Ländliche Räume sind unter Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen wirtschaftlichen und natürlichen Entwicklungspotenziale als Lebens- und Wirtschaftsräume mit eigenständiger Bedeutung zu erhalten und zu entwickeln; dazu gehört auch die Umwelt- und Erholungsfunktion ländlicher Räume.

Bild: Einbindung der IHK beim Thema Raumordnung und Bauleitplanung