Als öffentliche Auftraggeber verstehen sich in erster Linie der Bund, die Länder, die Kommunen sowie Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften wie beispielsweise die Zweckverbände. Neben diesen sogenannten klassischen öffentlichen Auftraggebern gibt es noch eine Vielzahl weiterer Einrichtungen, die das Vergaberecht anzuwenden haben.

Dabei kommt es nicht unbedingt auf die Rechtsform an. So können auch juristische Personen des Privatrechts öffentliche Auftraggeber sein, sofern folgende Voraussetzungen zutreffen:

• Gründung zum besonderen Zweck
• Wahrnehmung von Aufgaben im Allgemeininteresse
• Kontrolle oder Finanzierung überwiegend durch die öffentliche Hand.

Dasselbe trifft auf juristische Personen des öffentlichen Rechts zu. Unter diese sehr weit gefasste Definition können beispielsweise Abfallbetriebe, Wasserversorgungsunternehmen aber auch Krankenhäuser und Hochschulen fallen.

Die in den vergangenen Jahren zu beobachtende Tendenz der öffentlichen Hand, vermehrt Gesellschaften des privaten Rechts zu gründen, führt deshalb nicht automatisch dazu, dass diese Unternehmen nicht mehr als öffentlicher Auftraggeber anzusehen sind.

Auch die seit den 90er Jahren eingeleitete Marktöffnung innerhalb der Europäischen Union hat dazu geführt, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Definition des öffentlichen Auftraggebers und den Begriff des öffentlichen Auftrags eher weit auslegt. 

Der Bedarf der öffentlichen Hand ist sehr heterogen, etwa von einer üblichen Büroausstattung bis zur Erstellung eines schlüsselfertigen Klinikums – entsprechend reichen die Werte von einigen Euros bis zu Milliardenbeträgen.

Jährlich beläuft sich das Volumen der öffentlichen Aufträge in Deutschland auf rund 300 Mrd. Euro, mehr als 10 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Das Volumen verteilt sich in etwa gleichmäßig auf Waren, Bau- und Dienstleistungen, wobei der Anteil der Dienstleistungen in den letzten Jahren stark gewachsen ist.

Hauptauftraggeber sind dabei die Kommunen mit mehr als 50 Prozent des Volumens, gefolgt von Auftraggebern der Länder mit rund 25 Prozent. Der Bundesanteil beläuft sich auf etwa 20 Prozent, die restlichen 5 Prozent betreffen Aufträge der Sozialversicherungsträger.

Eine weitere Expansion dieses Marktsegments brachte die Liberalisierung der internationalen Beschaffungsmärkte mit sich. Allein europaweit schätzt man das Volumen der jährlichen öffentlichen Aufträge auf mehr als 1,5 Billionen Euro, was ca. 16 Prozent des Bruttoinlandsproduktes der EU-Staaten entspricht.
(Zahlen: Rehm, VOL-Handbuch, 21. Aktualisierung, Nov. 2006)

Die Bedarfdeckung der öffentlichen Hand unterscheidet sich nicht wesentlich z. B. von der Industrie, den Handel oder Handwerk. Allerdings werden für die Einkäufe der öffentlichen Hand Steuergelder eingesetzt. Deshalb muss sichergestellt werden, dass diese Mittel wirtschaftlich und sparsam verwendet werden. Außerdem wird erwartet, dass die Aufträge in einem fairen Wettbewerb vergeben werden, damit vielen Unternehmen eine Chance haben.